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【记录】文了解医疗机构制剂监管要点及合规建议

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　　医疗机构制剂具有疗效确切经济实用能够有效填补市售药品治疗范围空缺等独有的属性，且从配制到上市期较一般药品更短，由此成为企业机构布局的药物领域之一和患者临床用药的重要组成部分。为了规范医疗机构制剂的配制和使用，2000年以后，家药品监督管理部门家药监局陆续颁布了医疗机构制剂配制质量管理规范试行医疗机构制剂配制监督管理办法试行医疗机构制剂注册管理办法试行等规章，对医制剂实行严格管理。但由于其发布时间较早，且年家又陆续出台或修订了药品管理法2019修订医药法等更新的上位法，其的相关规制内容发生了一定变化或不能适用，行业内企业机构需要予以关注和了解，以减少可能存在的法律风险。

　　因此，本文将从医疗机构制剂的定义和分类监管机关监管法律法规监管要点及执法趋势等方面进行总结与梳理，并给出相应的合规建议，以期能够促进新形势下医疗机构制剂行业的持续合规健康发展。

　　上世纪50年代，我医药工业尚不发达，但为了满足人民的临床用药需求，医疗机构制剂应运而生。到了上世纪80年代，较多省级医都能生制剂，涵盖种类也日渐丰富1。年，由于医疗机构制剂的严格管理新制剂申报难度加大制剂质量标准的提高，制剂室的建设和制剂生检验成本逐渐升高，制剂价格偏低等因素，导致医疗机构制剂品种不断减少，医疗机构制剂的发展缓慢甚至呈现萎缩趋势。如据北京食品药品监督管理局官方网站上公布的数据显示，在其1998年的鼎盛时期，医疗机构制剂批准文号多达7,420个，到2014年批准文号缩减至3,448个，下降率达到40。2

　　根据医疗机构制剂配制质量管理规范试行第2条，医疗机构制剂是指医疗机构根据本单位临床需要而常规配制自用的固定处方制剂。而药品管理法2019修订第76条则提出，医疗机构配制的制剂，应是本单位临床需要而市场上没有供应的品种，并应经所在地省级药监部门批准；但是，法律对配制药制剂另有规定的除外。即

　　实践，医疗机构制剂具有批次多批量临床关联性强且专科特色明显等特点。同时，部分医疗机构制剂疗效确切安全性好，能够满足临床实际应用需要，是临床用药的重要组成部分市售药品的重要补充。

　　根据医疗机构制剂注册管理办法试行第25条3规定的医疗机构制剂批准文号的格式以及药品管理法2019修订第76条4的相关规定，笔者理解，医疗机构制剂可分为化学制剂与药制剂两大类。同时，医药法第32条对药制剂进行了更细化的分类，并明确了不同的监管方式，具体如下

　　其，值得注意是，化学制剂与普通药制剂应经所在地省级药监部门批准并依法取得制剂批准文号；仅应用传统工艺配制的药制剂品种，向医疗机构所在地省级药监部门备案后即可配制，不需要取得制剂批准文号。

　　根据医疗机构制剂配制监督管理办法试行及家卫健委办公厅2019年11月28日发布的关于做好医疗机构配制制剂有关工作的通知等相关法律文件，医疗机构制剂的监督管理工作主要由药监部门主导，省级卫生健康部门应积极配合，有关工作及对应监管机关主要如下

　　一 事前审批

　　1. 针对医疗机构制剂所需的相关资质的取得，由家药监局负责全医疗机构制剂的监督管理工作，并接受省级药监部门关于医疗机构制剂许可证的备案；省级药监部门负责本辖区医疗机构制剂及医疗机构设立制剂室的审批和监督管理工作，并核发相应的医疗机构制剂临床研究批件医疗机构制剂注册批件及制剂批准文号医疗机构制剂许可证。

　　2. 针对医疗机构制剂的调剂使用，无论是否在医联体内需要调剂使用的，都应获得相应监管部门的批准。具体而言，省内调剂的必须经所在地省级药监部门批准；属家药监局规定的特殊制剂以及省自治区直辖市之间医疗机构制剂调剂的，必须经家药监局批准。

　　二 事及事后监管

　　1. 针对医疗机构制剂质量不符合要求或医疗机构不再具备相应资格或条件的而应撤销或注销其批准文号的情形，由省级药监部门负责撤销或注销其批准文号并责令医疗机构停止配制。而对于已经配制的被撤销批准文号的医疗机构制剂，由当地食品药监部门负责销毁或处理。

　　2. 针对配制制剂的医疗机构，应由省级药部门负责监督检查，并建立具体运行机制和管理制度确定下级药品监管机构的监督检查职责；家药监局可根据需要组织对医疗机构制剂配制进行监督检查，同时对省级药监部门的监督检查工作情况进行监督和抽查。

　　3. 针对医疗机构制剂配制的质量管理，根据医疗机构制剂配制质量管理规范试行第4条，由家药监局和省级药监部门负责，并发布质量公告。

　　医疗机构制剂监管法律法规主要包括两个板块一方面是散见在药品管理法2019修订医药法药品管理法实施条例2019修订麻醉药品和精神药品管理条例2016修订医疗联合体管理办法试行等宏观法律法规规定；另一方面则由医疗机构制剂注册管理办法试行医疗机构制剂配制监督管理办法试行医疗机构制剂配制质量管理规范试行关于做好医疗机构配制制剂有关工作的通知关于做好医疗机构应用传统工艺配制药制剂备案有关事宜的通知等法律文件进行专门规制。

　　上述文件对医疗机构制剂主要规制的要点如下

　　1. 医疗机构制剂配制环节监管要点

　　1 配制应经所在地省级药监部门批准，取得医疗机构制剂许可证医疗机构制剂注册批件及制剂批准文号。但是，仅应用传统工艺配制的药制剂品种，向医疗机构所在地省级药监部门备案后即可配制，不需要取得制剂批准文号。

　　2 委托配制医疗机构配制药制剂，可委托取得药品生许可证的药品生企业取得医疗机构制剂许可证的其他医疗机构配制药制剂。委托配制药制剂，应向委托方所在地省级药监部门备案。

　　2. 医疗机构制剂经营环节监管要点

　　1 销售医疗机构配制的制剂不得在市场上销售或变相销售。

　　2 广告不得发布医疗机构制剂广告。

　　3. 医疗机构制剂使用环节监管要点

　　1 内医疗机构配制的制剂应当按照规定进行质量检验；合格的，凭医师处方在本单位使用。

　　2 外发生灾情疫情突发事件或临床急需而市场没有供应时，省内调剂使用的，应经省级药监部门批准；药品监督管理部门规定的特殊制剂的调剂使用以及省自治区直辖市之间医疗机构制剂的调剂使用，必须经家药监局批准。

　　4. 医疗机构制剂质量管控监管要点

　　1 机构与人员机构与岗位人员的职责应明确，并配备具有相应素质及相应数量的专业技术人员等。

　　2 房屋与设施设备物料应避免污染不得对制剂质量生不良影响等。

　　3 配制过程配制规程和标准操作规程不得任意修改等。

　　4 质量管理与自检质量管理组织负责制剂配制全过程的质量管理，并应定期组织自检；药检室负责制剂配制全过程的检验等。

　　5 使用管理医疗机构制剂应按药品监管部门制定的原则并结合剂型特点原料药的稳定性和制剂稳定性试验结果规定使用期限；制剂配发必须有完整的记录或凭据；制剂使用过程发现的不良反应，应按药品不良反应监测管理办法的规定予以记录，填表上报，保留病历和有关检验检查报告单等原始记录至少一年备查。

　　除上述家层面的法律法规外，海南省北京市上海市等多地均发布了相关地方行政法规以贯彻落实上述家层面的规定。

　　具体而言，多地法规均提及促进医联体内部的医疗机构制剂调剂使用，并进一步细化了调剂使用的审批监管要求。如上表海南博鳌乐城际医疗旅游先行区医疗机构制剂调剂使用管理暂行办法明确，须经家药监局批准调剂使用的调剂申请，应由取得制剂批准文号的医疗机构向所在地省级药监部门提出申请，说明使用理由期限数量和范围，经审查同意后，由使用单位将审查意见和相关资料一并报送海南省药品监督管理局审核同意后，报家药监局审批。

　　对于医疗机构与医药企业说，医疗机构制剂与医药企业研发生上市的正式药品相比，具有制备数量少而期短品种多适用性强供应及时方便患者等优点。但对于药品监管部门说，这些优点往往意味着其监管难度与要求更高，监管部门应在尽可能保证医疗机构制剂上述优点的前提下，加强对医疗机构配制制剂的资质及全流程质量管理等方面的要求，以保障使用医疗机构制剂的患者的生命健康权益，对此，笔者结合实践监管案例，对应分析总结执法趋势如下

　　一 未取得医疗机构制剂许可证生销售制剂

　　在医疗机构制剂的实践监管案例，未取得医疗机构制剂许可证生销售制剂是较为常见的一种违规情形。如，阜阳某医有限公司因在未取得医疗机构制剂许可证的情况下，以方便患者用药为目的，按照医生的建议，于2019年5月26日从成都某辅料制造责任公司购进原料硼砂和硼酸，并于2019年5月30日按上述原料11的比例进行分装，分装2,400袋，被阜阳市市监局予以取缔没收违法所得67,200元并处违法生药品的货值金额67,200元2倍134,400元罚款，罚没款合计为201,600元人民币5。再如，兰溪市某村卫生室便在未取得医疗机构制剂许可证的情况下以付费方式委托他人以15g煎成3袋的比例提前煎成药液装入塑料袋内塑封后放入卫生室的阴凉柜内待用，且未制作煎制记录，亦未在液袋上注明煎制时间，对储存条件和有效性也不清楚。因此，兰溪市市监局于2023年6月20日将涉案药液以销毁的方式先行处置并责令限期改正6。

　　但值得注意的是，未取得医疗机构制剂许可证生销售制剂，除了可能依据药品管理法2019修订第115条7被处以责令关闭没收违法所得并罚款等行政处罚以外，还可能构成生销售假药罪，而面临相应的刑事处罚。如，王某在未取得医疗机构制剂许可证药品生许可证等审批手续的情况下，在邢台市桥区王某诊所将药和地西泮等西药打磨成粉，制作成治疗失眠抑郁的胶囊蜜丸，违反家药品管理法规，未经批准生销售自制药品，侵犯了家对药品的管理制度和不特定多数人的身体健康权利，其行为已构成生销售假药罪，被判处有期徒刑一年六个月，缓刑二年，并处罚金人民币10,000元，并被禁止在缓刑考验期内从事药品生销售及相关活动8。

　　二 配制未经批准备案的医疗机构制剂

　　医疗机构配制制剂除了须取得医疗机构制剂许可证外，还应按照医疗机构制剂注册管理办法试行等相关法律法规的规定取得医疗机构制剂批准文号或医疗机构制剂备案号，否则仍可能因生销售假药而面临相应的行政甚至刑事处罚。如，邵阳市某医持有医疗机构执业许可证及医疗机构制剂许可证，但其配制的玉屏风扶正膏无医疗机构制剂批准文号，依据相关法律规定应按假药论处，被处以1没收未经批准配制的玉屏风扶正膏13盒和违法所得1,639元；2处以货值金额2倍罚款计14,900元；罚没款合计16,539元人民币9。

　　三 委托配制制剂未批准备案

　　原家食药监局于2005年发布的医疗机构制剂配制监督管理办法试行明确了药制剂委托配制的相应规范，并规定了未经批准擅自委托或接受委托配制制剂的，对委托方和受托方均依照药品管理法2001修订第74条10的规定给予处罚。在实践，除了未经批准擅自委托配制制剂外，还存在因药制剂配制时间在医疗机构制剂委托配制批件的委托期限之后而被药监部门警告的情形11。

　　尽管随着医药法的出台，家药监局综合司关于医疗机构委托配制药制剂法律适用有关问题的复函进一步明确，从2017年7月1日起，医疗机构无需再就委托配制药制剂行为向药品监管部门单独申请许可，只需向省级药监部门办理备案，但从上述案例可见监管部门相关工作的细致性严格性。因此，医疗机构委托配制制剂应持续保持合规，关注相关批件有效期限和监管动态，做好备案等合规性工作。

　　四 在市场上销售其配制的制剂

　　药品管理法实施条例2019修订第24条医疗机构制剂注册管理办法试行第42条明确规定，医疗机构配制的制剂不得在市场上销售或变相销售；医疗机构将其配制的制剂在市场上销售或变相销售的，依照药品管理法2001修订第84条12的规定给予处罚。据云南省药品监督管理局发布的2023年行政处罚信息公示数据第6部分13，云南省某医肿瘤医向六盘水黄家医圈医销售其自行配制的医制剂，依据行政处罚法第32条和药品管理法第133条，当事人被处没收违法所得407,774.50元，罚款407,774.50元。

　　五 发布医疗机构制剂广告

　　除不得在市场上销售或变相销售医疗机构配制的制剂外，药品管理法实施条例2019修订第24条还指出，不得发布医疗机构制剂广告。2019年12月24日出台的药品医疗器械保健食品特殊医学用途配方食品广告审查管理暂行办法三品一械管理办法为目前14规制药械广告的主要部门规章。三品一械管理办法第21条同样规定，医疗机构配制的制剂不得发布广告。

　　因此，医疗机构应注意，其合法配制的制剂除了在一般情形下仅能用于本医疗机构，不得在市场销售外，还不得为促进制剂销量等进行任何广告推广活动。实践，保定市某医就因在自己的官网上发布医疗制剂广告而被罚款人民币200,000元15。

　　六 擅自使用其他医疗机构自制制剂

　　根据医疗机构制剂注册管理办法试行第6条，医疗机构制剂只能在本医疗机构内凭执业医师或执业助理医师的处方使用，并与医疗机构执业许可证所载明的诊疗范围一致；第39条，未经批准，医疗机构擅自使用其他医疗机构配制的制剂的，依照药品管理法2001修订第80条16的规定给予处罚。龙游县某西医诊所就因使用医学科学皮肤病医配制制剂的行为，被龙游县市监局责令改正没收配制制剂并处罚款10,000元人民币17。

　　七 不满足医疗机构制剂质量管控

　　除了上述资质销售广告等相关的规制要点外，医疗机构还应注意配制制剂全过程的质量管理，避免因配制的制剂质量不合格构成劣药而遭受相应的行政处罚甚至刑事处罚。如武汉某医医依法取得营业执照医疗机构执业许可证和医疗机构制剂许可证，所配制使用的药制剂通管丸，也依法获得湖北省食品药品监督管理局批准，并取得医疗机构制剂批准文号。但上述药品经湖北省药品监督检验研究抽样检验，检验结果为检查项下装量差异不符合规定，应按劣药论处。因此，武汉市某区食药监局决定给予1没收违法配制使用的劣药通管丸15盒；2没收违法所得7,482元；3罚款23,245.8元的行政处罚，罚没款计30,727.8元人民币18。

　　而对于委托生的药制剂，若其质量不合格，委托方也将应此受到处罚，如湖南省某市医医就因其委托配制的药制剂不合格，被处以没收劣药逐瘀胶囊1125盒和违法所得121,324元人民币的行政处罚19。因此，无论是自行配制还是委托配制，医疗机构都应严格遵守相应质量管理规定，以减少制剂不合格带的风险。

　　一 家和行业立法层面

　　目前，医疗机构制剂注册管理办法试行医疗机构制剂配制监督管理办法试行医疗机构制剂配制质量管理规范试行等专门规制医疗机构制剂的法规都颁布并实施于2001至2005年间，其最早发布的医疗机构制剂配制质量管理规范试行距今已有20余年。然而年，药品管理法2019修订医药法药品管理法实施条例2019修订等宏观法律法规陆续修订或颁布，医疗机构制剂的研发技术等也正快速发展，因此，前述专门性法规出现了部分与实际发展不符的情形，主要内容如下

　　1. 药制剂的委托配制

　　医疗机构制剂配制监督管理办法试行第4章规定了医类别医疗机构药制剂委托配制的管理，其明确具有医疗机构制剂许可证且取得制剂批准文号，并属于医类别的医疗机构的药制剂，经省级药监部门批准后，方可委托本省自治区直辖市内取得医疗机构制剂许可证的医疗机构或取得药品生质量管理规范认证证书的药品生企业配制制剂。但在2017年实施的医药法，修改了委托配制的药制剂应为属于医类别的医疗机构的药制剂，并将批准的要件改为了应向委托方所在地省级药监部门备案。且家药监局综合司关于医疗机构委托配制药制剂法律适用有关问题的复函同样明确了，从2017年7月1日起医疗机构无需再就委托配制药制剂行为向药监部门单独申请许可，只需向省级药监部门办理备案。

　　2. 省级卫生行政部门的审核权

　　根据医疗机构制剂配制监督管理办法试行第7条20，在医疗机构申请设立制剂室需提交的材料，包括所在地省级卫生行政部门的审核同意意见。然而，家卫健委于2019年11月发布的家卫生健康委办公厅关于做好医疗机构配制制剂有关工作的通知明确，自2019年12月1日起，取消省级卫生健康行政部门对医疗机构配制制剂的审核。

　　3. 医疗机构制剂的分类监管

　　医疗机构制剂配制监督管理办法试行第2章对医疗机构制剂的申报与审批进行了详细的规定，但其并未提及关于分类监管的内容。然而根据药品管理法2019修订第76条21及医药法第32条22规定可以得知，我目前对医疗机构制剂并非一刀切式地要求获得省级药监部门的批准，其仅应用传统工艺配制的药制剂品种仅需备案后即可进行配制。

　　作为规制医疗机构制剂的专门性法规，医疗机构医药企业等在试图了解相关监管制度时，可能会更关注其的规定内容。然而医疗机构制剂注册管理办法试行医疗机构制剂配制监督管理办法试行医疗机构制剂配制质量管理规范试行等专门性法规与上位法不符甚至冲突的内容很可能使相关主体生误解，不利于行业主体有效参照执行和我医疗机构制剂的发展，因此亟待更新。

　　二 企业机构实践操作层面

　　首先，在配制医疗机构制剂前应取得相应资质及批件，如医疗机构制剂许可证医疗机构制剂批准文号等，委托配制药制剂应向省级药监部门办理备案等，避免构成生销售假药的行为。尽管在部分案件23，由于被告人如实供述自己的犯罪行为，且没有造成患者服用后的不良反应，可免除刑事处罚。但笔者仍倾向于认为，医疗机构在日常医疗活动不可抱有侥幸心理，在考虑配制制剂时，应先进行事前的注册备案，否则将可能面临行政乃至刑事风险。

　　其次，在完成事前的注册备案手续后，在实际配制环节，医疗机构应注意配制质量合格的医疗机构制剂，否则仍可能构成配制使用劣药，同样将面临相应的处罚。

　　从次，在医疗机构制剂的销售使用环节，医疗机构应牢记不得在市场上销售或变相销售，不得发布医疗机构制剂广告的监管原则。同时，也不得擅自使用其他医疗机构配制的制剂。若发生灾情疫情突发事件或临床急需而市场没有供应时，需要调剂使用的，属省级辖区内医疗机构制剂调剂的，必须经所在地省级药监部门批准等。

　　最后，医疗机构需要关注各项资质批件的有效期及变更登记等情形，并非取得相应资质后便可高枕无忧。如医疗机构制剂许可证有效期为5年，有效期届满，需要继续配制制剂的，医疗机构应在许可证有效期届满前6个月申请换发医疗机构制剂许可证。而医疗机构变更医疗机构制剂许可证的制剂室负责人配制地址配制范围等许可事项的，应在许可事项发生变更30日前向原审核批准机关申请医疗机构制剂许可证变更登记。

　　医疗机构制剂作为临床用药的重要组成部分市售药品的重要补充，在日常医疗实践被予以应用，使得更多患者能够在缺少市售药品的窘境下得到相应治疗。而对于医药行业的企业机构说，医疗机构制剂能推动新药的研发进程和提前了解新药临床验证结果。但年，我药品管理法2019修订医药法等基本法律对其规制进行了调整或细化，包括修改委托配制药制剂的条件取消省级卫生行政部门的审核权医疗机构制剂的分类监管等，而针对医疗机构制剂的专门性法律法规尚未更新。对此，笔者期待相应法律法规能及时调整以保持立法的严谨性和一致性，也期待行业内企业机构在开展医疗机构制剂配制使用的同时，重视和遵守现行和未监管法律的规制要点，以促使企业机构长效合规运营和保障患者生命健康权益。

　　对此，本文在基于现行规定和实践案例进行总结梳理的同时，也一并给出了合规建议，希望能引发各位读者的思考，为我医疗机构制剂发展与规制探索到更有效的路径。最后，也欢迎行业内读者就相关问题随时和笔者沟通交流。

　　本文作者刘婷婷　黄冠鸿　赵依红

　　1 参见 许玲玲.医疗机构制剂的发展状况与对策分析J.医药管理杂志,2022,3017120122.3医疗机构制剂注册管理办法试行第25条，医疗机构制剂批准文号的格式为X药制字HZ＋4位年号＋4位流水号。X省自治区直辖市简称，H化学制剂，Z药制剂。4 药品管理法2019修订第76条，医疗机构配制的制剂，应当是本单位临床需要而市场上没有供应的品种，并应当经所在地省自治区直辖市人民政府药品监督管理部门批准；但是，法律对配制药制剂另有规定的除外。5 阜市监处罚﹝2023﹞19号行政处罚决定书。6 兰市监处罚〔2023〕1037号行政处罚决定书。7 药品管理法2019修订第115条，未取得药品生许可证药品经营许可证或者医疗机构制剂许可证生销售药品的，责令关闭，没收违法生销售的药品和违法所得，并处违法生销售的药品包括已售出和未售出的药品，下同货值金额十五倍以上三十倍以下的罚款；货值金额不足十万元的，按十万元计算。8 2019冀0502刑初163号刑事判决书。9 邵食药监药罚〔2017〕71号行政处罚决定书。10 药品管理法2001修订第74条，生销售假药的，没收违法生销售的药品和违法所得，并处违法生销售药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款；有药品批准证明文件的予以撤销，并责令停停业整顿；情节严重的，吊销药品生许可证药品经营许可证或者医疗机构制剂许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。11 粤药监药罚〔2019〕6005号行政处罚决定书。12 药品管理法2001修订第84条，药品经营企业违反本法第十八条第十九条规定的，责令改正，给予警告；情节严重的，吊销药品经营许可证。13 参见 截至2024年1月18日。15 保莲市监行罚决2018第105号行政处罚决定书。16 药品管理法2001修订第80条，药品的生企业经营企业或者医疗机构违反本法第三十四条的规定，从无药品生许可证药品经营许可证的企业购进药品的，责令改正，没收违法购进的药品，并处违法购进药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，吊销药品生许可证药品经营许可证或者医疗机构执业许可证书。17 龙市监案〔2022〕148号行政处罚决定书。18 武硚食药监药罚〔2018〕J2号行政处罚决定书。19 邵食药监药罚2017115号行政处罚决定书。20 医疗机构制剂配制监督管理办法试行第7条，医疗机构设立制剂室，应当向所在地省自治区直辖市食品药品监督管理部门提交以下材料四所在地省自治区直辖市卫生行政部门的审核同意意见；21 药品管理法2019修订第76条，医疗机构配制的制剂，应是本单位临床需要而市场上没有供应的品种，并应经所在地省级药监部门批准；但是，法律对配制药制剂另有规定的除外。22 医药法第32条，医疗机构配制的药制剂品种，应依法取得制剂批准文号；但是，仅应用传统工艺配制的药制剂品种，向医疗机构所在地省级药监部门备案后即可配制，不需要取得制剂批准文号。23 2017内0929刑初96号刑事判决书。

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