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【小结】推进科学立法关键是完善立法体制

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　　作者梁英松

　　推进科学立法，关键是完善立法体制，包括优化立法职权配置，健全立法起草论证协调审议机制，完善法律草案表决程序等，增强法律法规的及时性系统性针对性有效性，提高法律法规的可执行性可操作性。在立法法律法规的立项起草审议修改表决等各个环节加强制度设计，充分发挥人大及其常委会在立法工作的主导作用。

　　强化立法规划的作用。地方立法应当坚持有所为有所不为的理念，主动把握好地方性法规同政策规章以及其他社会调控手段之间的界限，对涉及政府工作的具体问题，由政府制定规章和规范性文件。一是把握好选题立项。科学确定立法项目，确保具有立法必要性和可行性调整范围和主要内容明确人大代表和社会公众关切经济社会发展和全面深化改革迫切需要的立法项目列入立法规划。二是完善相关工作机制。建立人大常委会工作机构与政府法制机构沟通协调机制，使人大与政府的立法规划和计划相互衔接，对立法项目进度进行精细化管理，编制立法计划实施方案和进度安排表，细化时间节点和各方责任，确保立法计划顺利实施。

　　创新完善法规起草机制。发挥人大及其常委会在立法工作的主导作用，并不意味着人大包办立法工作，更不意味着人大独揽立法起草工作。按照法律的相关规定，政府是有权提出地方性法规案的法定主体，自然有权起草法规草案。在法规起草阶段，人大的主导作用主要应体现为对起草部门的监督和制约对涉及公权益的维护。对于涉及综合性全局性基础性的地方性法规，应由人大相关专门委员会常委会工作机构组织有关部门或委托第三方进行起草，逐步探索形成立法机关主导有关部门参加人大代表和人民群众同参与的法规起草工作机制，广泛凝聚社会识，防止出现部门利益法律化倾向。

　　探索建立立法前评估制度。所谓立法前评估，指在启动立法程序前，对立法项目的立法必要性可行性和法规主要制度的科学性可操作性，以及法规实施的预期效果社会影响等进行分析评价，使立法机关可以据此作出更为科学合理的立法决策，力求从源头上排除影响立法质量的不利因素。立法前评估可以确保立法机关对法规是否该立能否立好作出正确决策，对于降低立法成本，增强立法的前瞻性科学性和可行性具有重要意义。当前，天津市山省等地的人大在立法前按照实践需要特色鲜明重点突出切实管用要求，吸收起草单位专家学者和社会公众对拟立法规进行立法前评估，最大限度地过滤掉不合法不合适的立法项目，有效地提高了地方立法的针对性，从源头上确保了地方立法工作的积极有序开展。相较于立法和立法后的评估，立法前评估重点解决对某一事项是否需要立法何时立法及如何立法等源头问题，对于增强立法的科学性民主性具有重要意义。

　　加强专门委员会的初审和统一审议工作。在立法工作，人大专门委员会肩负重要责任。法律法规赋予人大专门委员会审议或者统一审议地方性法规的职责。人大专门委员会在立法的主要职责有提出立法项目建议依法提出立法案对列入立法计划的法规草案进行调查审议法规草案。地方人大常委会的立法职能是一个整体，必须既发挥法制委员会统的作用，又发挥有关专门委员会专的作用。初审的重点应对立法必要性可行性及主要制度是否合理等问题提出审议审查意见和修改建议。法制委员会法工委在二审时应重点对内容的合法性及法规的技术性规范性进行把关。

　　完善法规草案的会议审议机制。人民代表大会及其常委员会对法规草案的审议，是立法的最后关键环节。完善立法审议机制，应充分发挥人民代表大会审议法规职能，重要地方性法规案提请人民代表大会审议。改进人大常委会审议机制，主要包括健全立法情况说明会制度推行分组审议方式增加有法治经验的专职常委会委员完善法规草案表决程序对重要条款可以单独表决，等等。针对常委会会期较短法规审议不充分问题，应合理安排会议日程，保证法规议案的审议时间，避免审议流于形式。对情况复杂争议较大的法规案可以实行隔次会议审议方式，保证审议的深度广度。

　　完善地方性法规清理工作机制。当前，地方性法规仍然存在与法律行政法规的规定不一致相抵触，地方性法规相互之间不协调相冲突，相关规定不符合经济社会发展实际等情形。因此，对现行有效的地方性法规进行全面清理，及时修改废止与实际情况不相适应的地方性法规，更好地发挥立法的引领和推动作用，具有重要的现实意义。通过建立清理工作长效机制，使其常态化，防止立法与实际脱节，防止立法条款相互不协调立法违反法制统一原则现象的发生，使制定的法规更加适合经济社会发展的需要。继续坚持立改废并重原则。坚持立改废并重原则，必须与改革发展的决策相结合，及时把改革的成功经验用立法的形式固定下；必须适应改革发展的实践，对现行法规不利于改革和社会进步的规定及时加以废除。在制定新法的同时，要把现行法规条例的修改废止摆上同等重要位置，实现地方立法从重视制定新法到建立与修改废止统筹兼顾的转变。

　　发挥人大代表在立法的作用。人大代表是人民群众与政府的桥梁和纽带。探索建立代表参与机制，根据代表的专业背景从事行业及擅长领域，分门别类建立代表履职立法信息库。根据个人意愿及所在行业职业和专长，有重点地选择那些愿意且能够参与的法规项目，并全程参与立法调研草案起草座谈论证等各项活动。完善征求意见的方式，改变以往泛泛的全文征求意见的形式，重点征求法规案主要条款的意见，并附上充足的背景资料，使代表能够围绕焦点条款提出意见。此外，在总结代表参与立法实践的基础上，将代表参与立法的程序予以制度化规范化，形成一整套明确具体的制度安排，以推动代表全程参与立法工作，不断加快高质量立法步伐。梁英松

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